內容摘要：食品安全風(fēng)險交流制度是修訂后的《食品安全法》新確立的一項制度，是對國際成功食品安全治理經(jīng)驗的借鑒，也是食品安全風(fēng)險管理、社會(huì )共治原則的具體體現。但是，這一制度的落實(shí)還需要更為完備的規范設計，更為積極的實(shí)踐探索。食品安全風(fēng)險交流規范性文件制定和實(shí)踐中需要注意幾個(gè)問(wèn)題：一是明確食品安全風(fēng)險交流的內涵，豐富風(fēng)險交流的內容；二是擴大風(fēng)險交流主體，賦予不同主體平等的交流地位；三是注重風(fēng)險交流的及時(shí)性，突出交流方法的針對性；四是強調風(fēng)險交流的互動(dòng)性；五是充分發(fā)揮媒體在風(fēng)險交流中的積極作用。

關(guān)鍵詞：食品；風(fēng)險；風(fēng)險交流；風(fēng)險認知

前言

“民以食為天，食以安為先”，食品安全問(wèn)題是真正關(guān)系國計民生的“天大”的事情。2009年，我國制定了《食品安全法》，食品安全治理工作實(shí)現了有法可依。但是，這部法律實(shí)施后，我國食品安全治理的形勢并沒(méi)有明顯好轉，食品安全事件層出不窮，不斷刺激人民群眾敏感脆弱的神經(jīng)。為了最大程度地依法保障公眾的身體健康和生命安全，最高立法機關(guān)于2013年啟動(dòng)了《食品安全法》的修訂工作，并于2015年4月24日通過(guò)了新修訂的《食品安全法》。

其實(shí)，食品安全問(wèn)題并非我國特有的問(wèn)題，而是世界各國共同面臨的問(wèn)題。因而，食品安全法律的制定和完善是最有可能引起全社會(huì )關(guān)注，也最有可能借鑒國際經(jīng)驗的。國際經(jīng)驗表明，風(fēng)險交流是食品安全治理中的一項重要制度。完善的風(fēng)險交流制度對于推動(dòng)政府依法及時(shí)與社會(huì )各方展開(kāi)互動(dòng)溝通，引導消費者理性看待食品安全風(fēng)險，矯正媒體的不良報道，維護食品產(chǎn)業(yè)和食品貿易的健康發(fā)展具有極其重要的作用?！妒称钒踩ā沸抻喼?，盡管社會(huì )各界有不同的立法訴求，但是在建立食品安全風(fēng)險交流制度方面，形成了最大程度的共識。修訂后的《食品安全法》借鑒歐盟、美國等食品安全治理制度比較成熟的國家和地區的經(jīng)驗，確立了食品安全風(fēng)險交流制度。這一制度的確立，是對立法過(guò)程中社會(huì )各界共同訴求的積極回應，是對國際成功經(jīng)驗的積極借鑒，被各界稱(chēng)為修法中的一大“亮點(diǎn)”。

但是，《食品安全法》畢竟是食品安全治理領(lǐng)域的基本法，對食品安全風(fēng)險交流制度的規定只有第23條一個(gè)條文，[①]非常原則和籠統，可操作性亟待提升。要賦予這項被寄予厚望的制度能真正從“紙面上的法”變?yōu)椤靶袆?dòng)中的法”，切實(shí)發(fā)揮積極作用，還需要對這一制度進(jìn)行更加具體、細致、規范的設計。雖然有的學(xué)者主張制定具有強制性的硬法，從立法層面為食品安全風(fēng)險交流劃定框架，“規定食品安全風(fēng)險交流的具體制度，包括組織原則、機制和程序，以及交流范圍、參與方式、交流結果管理等”；[1]有的學(xué)者主張制定僅具有指導性的軟法，因為風(fēng)險交流具備的“主體互動(dòng)性、信息不確定性、感知差異性、內容傳播性、目標多樣性、策略因應性等綜合屬性，都會(huì )使硬法在推進(jìn)制度化方面顯得力不從心”。[2]但是，設計更加具體、更有造作性、更能指導實(shí)踐的風(fēng)險交流規范，卻是共識。

目前，中央層面可以檢索到的、唯一現行有效的系統指導食品安全風(fēng)險交流的規范性文件是國家衛生和計劃生育委員會(huì )（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“國家衛生計生委”）辦公廳于2014年1月28日發(fā)布的《食品安全風(fēng)險交流工作技術(shù)指南》。國家食藥總局也正在起草食品安全風(fēng)險交流的規范性文件，并已在個(gè)別地區試點(diǎn)?？梢灶A期，隨著(zhù)食品安全治理法治化水平的不斷提高，食品安全風(fēng)險交流的規范性文件體系將會(huì )越來(lái)越完備，食品安全風(fēng)險交流互動(dòng)也會(huì )越來(lái)越規范和有成效。筆者以為，無(wú)論是食品安全風(fēng)險交流規范性文件的制定，還是食品安全風(fēng)險交流活動(dòng)實(shí)踐，都需要注意幾個(gè)重要問(wèn)題。

一、明確食品安全風(fēng)險交流的內涵，豐富風(fēng)險交流的內容

食品安全風(fēng)險交流，顧名思義，就是對與食品安全相關(guān)的風(fēng)險進(jìn)行溝通和交流的活動(dòng)。因而，食品安全風(fēng)險就是交流的內容。無(wú)論是以具有強制性的“硬法”來(lái)調整食品安全風(fēng)險交流活動(dòng)，還是以只具有指導意義而不具有強制性的“軟法”來(lái)指導食品安全風(fēng)險交流活動(dòng)，都有一個(gè)基本前提，即準確界定食品安全風(fēng)險的范圍，由此合理界定食品安全風(fēng)險交流的內容。這是有效開(kāi)展食品安全風(fēng)險交流工作的基礎。

（一）食品安全風(fēng)險交流的內涵

根據MBA智庫百科的解釋?zhuān)L(fēng)險是指在某一特定環(huán)境下，在某一地特定時(shí)段內，某種損失發(fā)生的可能性。[3]可見(jiàn)，不確定性是風(fēng)險的基本特征?！妒称钒踩ā冯m然確立了食品安全風(fēng)險交流制度，但是卻并沒(méi)有對食品安全風(fēng)險和食品安全風(fēng)險交流做出明確的概念界定。目前，對食品安全風(fēng)險交流的內涵界定并不統一，這必然會(huì )給食品安全風(fēng)險交流實(shí)踐帶來(lái)交流內容的寬窄不一問(wèn)題，并直接影響風(fēng)險交流的效果。

國家衛生計生委在2014年發(fā)布的《食品安全風(fēng)險交流工作技術(shù)指南》中規定：“食品安全風(fēng)險交流是指各利益相關(guān)方就食品安全風(fēng)險、風(fēng)險所涉及的因素和風(fēng)險認知相互交換信息和意見(jiàn)的過(guò)程?！盵4]這是對“食品安全風(fēng)險交流”唯一做出明確概念界定的規范性文件。這一概念將食品安全風(fēng)險交流的內容限定為“食品安全風(fēng)險、風(fēng)險所涉及的因素和風(fēng)險認知”。但是，學(xué)界對這一概念有不同的界定。例如，有的學(xué)者認為，“食品安全風(fēng)險交流是指在風(fēng)險分析過(guò)程中，風(fēng)險評估者、風(fēng)險管理者、消費者、產(chǎn)業(yè)界、學(xué)術(shù)界和其他利益相關(guān)方對風(fēng)險、風(fēng)險相關(guān)因素等的信息和看法，包括對風(fēng)險評估結果和風(fēng)險管理決策的互動(dòng)式溝通” [5]，相應的，風(fēng)險交流的內容就是有關(guān)“風(fēng)險、風(fēng)險相關(guān)因素等的信息和看法”。有的學(xué)者認為，食品安全風(fēng)險交流是指“在食品安全科學(xué)管理者、生產(chǎn)者、消費者、感興趣的團體之間進(jìn)行風(fēng)險評估的結果、管理決策意見(jiàn)和見(jiàn)解傳遞的過(guò)程”，[6]交流的內容則是風(fēng)險評估的結果和管理決策。還有的學(xué)者認為，食品安全風(fēng)險交流是指“食品安全監督管理部門(mén)、食品安全風(fēng)險評估機構，就危害、風(fēng)險、風(fēng)險相關(guān)因素和風(fēng)險認知在風(fēng)險評估人員、風(fēng)險管理人員、消費者、產(chǎn)業(yè)界、學(xué)術(shù)界和其他感興趣各方中對食品安全的信息和看法所進(jìn)行的互動(dòng)式的交流溝通”，[7]風(fēng)險交流的內容既包括“風(fēng)險、風(fēng)險相關(guān)因素和風(fēng)險認知”，還包括現實(shí)的“危害”。

綜合衛生行政部門(mén)以及絕大多數學(xué)者的意見(jiàn)，可以將食品安全風(fēng)險交流的內容分為三個(gè)層次：第一個(gè)層次的交流內容相對微觀(guān)，僅指有關(guān)“風(fēng)險評估結果和管理決策”的信息；第二個(gè)層次的內容相對中觀(guān)，即將食品安全風(fēng)險、風(fēng)險相關(guān)因素以及風(fēng)險認知作為食品安全風(fēng)險交流的內容；第三個(gè)層次的范圍相對宏觀(guān)，不僅包括風(fēng)險、風(fēng)險相關(guān)因素和風(fēng)險認知，還包括由食品造成的現實(shí)的危害。《食品安全法》規定的風(fēng)險交流范圍采用的是相對微觀(guān)的標準，僅指“食品安全風(fēng)險評估信息和食品安全監督管理信息”。

但是，無(wú)論是《食品安全法》，還是國家衛生計生委的《食品安全風(fēng)險交流工作技術(shù)指南》，以及眾多學(xué)者的觀(guān)點(diǎn)，都沒(méi)有明確食品安全風(fēng)險交流的內容。根據《食品安全法》附則的解釋?zhuān)称钒踩甘称窡o(wú)毒、無(wú)害，符合應當有的營(yíng)養要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害”。

食品安全治理實(shí)踐中，兩種情況會(huì )帶來(lái)或引發(fā)食品安全風(fēng)險。一種情況，由于食品有毒、有害或者不符合營(yíng)養要求而帶來(lái)的對公眾身體健康和生命安全造成的急性、亞急性或慢性危害，如“三聚氰胺”事件、“染色饅頭”、“瘦肉精”事件等都屬于與這類(lèi)風(fēng)險。這種風(fēng)險必須有效防范，或者及時(shí)采取補救措施。另一種情況，食品本身無(wú)毒、無(wú)害，也符合營(yíng)養要求，不會(huì )對公眾身體健康和生命安全造成任何不利影響，但是由于公眾缺乏食品安全知識，或者對某些問(wèn)題有誤解，而產(chǎn)生群體性的食品安全恐慌，并對社會(huì )治理造成不利影響。這種風(fēng)險雖然不是食品本身帶來(lái)的，但卻與食品有關(guān)，是公眾不正確的風(fēng)險認知引發(fā)的，是食品安全治理中時(shí)常面臨的風(fēng)險。如果這種風(fēng)險得不到有效化解，雖然不會(huì )對公眾的身體健康和生命安全構成現實(shí)危害，但是會(huì )成為社會(huì )治理中的不安定因素，也會(huì )對食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)乃至整個(gè)食品產(chǎn)業(yè)造成不利影響。2015年1月發(fā)生的“金箔入酒”風(fēng)波就屬于此類(lèi)風(fēng)險。因此，筆者認為，在制定有關(guān)食品安全風(fēng)險交流規范性文件的過(guò)程中，應該對《食品安全法》中確定的風(fēng)險交流內容做擴張性解釋?zhuān)m度擴大食品安全風(fēng)險交流的內容。

（二）食品安全風(fēng)險交流的種類(lèi)

風(fēng)險最重要的特點(diǎn)是不確定性，風(fēng)險事件不一定發(fā)生，但一旦發(fā)生，其負面的結果或影響大于正面。[8]風(fēng)險交流的目的正是為了避免或者最大限度地減少不確定的不利后果轉化為確定性的不利后果。簡(jiǎn)而言之，風(fēng)險交流的目的就是為了預防風(fēng)險。從預防的角度看，效果最理想的預防應該是事前預防，能夠避免不利后果的出現；效果居中的預防應該是事中預防，可以降低危害的程度或范圍；效果最差的預防當屬事后預防，通過(guò)采取補救措施，防范危害的進(jìn)一步擴大。相應地，食品安全風(fēng)險交流也包括事前交流、事中交流和事后交流。

事前交流，是指食品安全制度或政策制定中，針對決策或決定有關(guān)內容所做的溝通和交流，可以根據公眾的意見(jiàn)及時(shí)調整食品安全政策和行政決定，增進(jìn)公眾對食品安全政策和治理決定的理解，從而極大提高政策、制度的實(shí)施效果。具體而言，食品安全事前交流可以包括就制定食品安全政策法規、制定食品安全標準以及食品許可過(guò)程中公眾特別關(guān)注的問(wèn)題，與公眾展開(kāi)及時(shí)的溝通和交流。國家衛生計生委就制定或修訂食品安全標準、批準新的食品添加劑新品種等事項，在其官網(wǎng)上向社會(huì )公開(kāi)征求意見(jiàn)，就是食品安全風(fēng)險事前交流的一種形式。

事中交流是指對監管過(guò)程中發(fā)現的風(fēng)險、風(fēng)險因素進(jìn)行的溝通和交流?！妒称钒踩ā返?3條規定的“就食品安全風(fēng)險評估信息和食品安全監督管理信息”進(jìn)行的交流溝通，就屬于事中交流。

事后交流主要是指發(fā)現不安全食品、出現食品安全事件或是發(fā)生食品安全事故后，就相關(guān)的救濟措施與公眾進(jìn)行溝通，以防范風(fēng)險進(jìn)一步擴大的活動(dòng)。

事前交流對食品安全工作的作用和意義完全不亞于事中和事后交流，甚至對保障公眾身體健康和生命安全的意義更為積極，但立法者似乎忽視了這一點(diǎn)?！妒称钒踩ā沸抻嗊^(guò)程中，曾數次向社會(huì )公開(kāi)征求意見(jiàn)，也得到了公眾的積極回應，這就是很好的事前交流，對提高立法質(zhì)量、增進(jìn)法律實(shí)施效果大有裨益。2015年1月份國家衛生計生委擬批準金箔為食品添加劑新品種的函在全社會(huì )引起強烈關(guān)注。國家衛生計生委在此次事件中飽受指責，原因就在于缺乏及時(shí)的事前交流，而此事的圓滿(mǎn)解決，也得益于國家食品安全風(fēng)險評估中心組織的風(fēng)險交流。

（三）擴展食品安全風(fēng)險交流的內容

從食品安全治理效果出發(fā)，倒推食品安全風(fēng)險交流的內容，筆者建議將食品安全法律法規和政策、食品安全標準和食品安全風(fēng)險監測信息納入風(fēng)險交流的范圍。

1.食品安全政策法規交流

食品安全與不特定公眾的身體健康和生命安全、眾多食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的財產(chǎn)權利、相關(guān)監管部門(mén)的職能履行以及社會(huì )的穩定有序運行密切相關(guān)，涉及不特定的不同利益相關(guān)者。在制定法律法規和政策、做出行政決定的過(guò)程中，如果能夠及時(shí)有效地與不同利益相關(guān)者溝通，最大化地尋求各方利益的最大公約數，使得法律、法規、政策的內容以及具體行政行為能夠得到社會(huì )各界的認可，那么必然會(huì )大大提高法律、法規、政策的實(shí)施效果，提升具體行政行為的社會(huì )接受程度，從而有防范社會(huì )風(fēng)險。法律、法規、政策制定和行政決定過(guò)程中的風(fēng)險交流，實(shí)質(zhì)上也是科學(xué)立法、民主立法原則在食品安全治理領(lǐng)域的要求?！妒称钒踩ā沸抻嗊^(guò)程中，起草機關(guān)和立法機關(guān)曾多次赴多地調研，先后三次向社會(huì )公開(kāi)草案文本，并向全社會(huì )公開(kāi)征集意見(jiàn)，先后征得一萬(wàn)余條修改意見(jiàn)。起草機關(guān)和立法機關(guān)吸收了其中的很多意見(jiàn)。這種溝通方式使得立法過(guò)程本身就協(xié)調了不同利益相關(guān)者的訴求，增強了立法的社會(huì )基礎，提升了法律的社會(huì )接受和認可程度，必然有利提升法律通過(guò)后的實(shí)施效果。

2.食品安全標準交流

食品安全標準涉及病理學(xué)、毒理學(xué)和膳食結構等各個(gè)方面的問(wèn)題，是食品安全治理中一個(gè)具有基礎性的技術(shù)規范，是監管部門(mén)、技術(shù)部門(mén)判斷食品安全與否的科學(xué)依據。在2009年《食品安全法》實(shí)施過(guò)程中，學(xué)界、業(yè)界和公眾普遍反映，我國食品安全標準信息公開(kāi)的力度不夠。依據《政府信息公開(kāi)條例》的規定，食品安全標準的信息應該公開(kāi)。實(shí)踐中，只公開(kāi)食品安全標準的文本，對標準制定過(guò)程中的相關(guān)信息并不公布。既然標準制訂過(guò)程不公開(kāi)，自然也就不存在交流的問(wèn)題。這就導致有關(guān)利益主體對標準制定的科學(xué)性產(chǎn)生了質(zhì)疑：我國的食品安全標準是依據什么制定的？制定過(guò)程中是否存在被有關(guān)食品企業(yè)、尤其是大的食品企業(yè)“利益捆綁”，從而導致某些食品企業(yè)操縱食品安全標準的問(wèn)題？由于這些疑慮沒(méi)有得到及時(shí)消解，便有了以國外的食品標準比對甚至否定我國食品標準的批判聲音?！昂芏嗳艘詾轱L(fēng)險交流就是簡(jiǎn)單地告訴消費者或公眾某種食品是否安全。但其實(shí)消費者希望了解的是做出這種決策的全部過(guò)程。某種食品安全與否以及為何安全或不安全，做出這種決策的科學(xué)依據和過(guò)程的透明度，是提升風(fēng)險交流效果的基礎?！盵9]故此，有必要將食品安全標準納入風(fēng)險交流的內容，及時(shí)與公眾交流溝通標準的含義、標準制定的依據，標準制定過(guò)程中的專(zhuān)家信息披露、會(huì )議紀要，對行業(yè)協(xié)會(huì )、消費者組織的意見(jiàn)采納與不采納情況等實(shí)質(zhì)性信息。及時(shí)圍繞食品安全標準及相關(guān)信息展開(kāi)風(fēng)險交流，有利于增加公眾的食品安全知識，提升公眾對我國食品安全治理工作科學(xué)性的認可，和對我國食品安全的信心。

3.食品安全風(fēng)險監測信息交流

食品安全風(fēng)險監測是監管部門(mén)實(shí)施食品安全監督管理的重要手段，風(fēng)險監測的結果是開(kāi)展食品安全風(fēng)險評估、制定食品安全標準和評價(jià)食品安全總體狀況的科學(xué)依據。在食品安全治理中，風(fēng)險監測承擔著(zhù)為監管部門(mén)提供技術(shù)決策、技術(shù)服務(wù)和技術(shù)咨詢(xún)的重要職能，具體包括四個(gè)方面的功能，“一是全面了解食品污染狀況和趨勢；二是發(fā)現食品安全隱患，協(xié)助確定需要重點(diǎn)監管的食品和環(huán)節，為監管工作提供科學(xué)依據；三是為風(fēng)險評估、標準制定和修訂提供基礎數據；四是了解食源性疾病發(fā)生情況，以便早期識別和控制食源性疾病”。[10]食品安全風(fēng)險監測計劃和監測方案是否科學(xué)可行，對于有效開(kāi)展食品安全監督管理工作，無(wú)疑具有非常重要的基礎性作用。但是，根據現有法律，食品安全風(fēng)險監測信息只為監管決策服務(wù)，并不向社會(huì )公開(kāi)，也不會(huì )對監管信息進(jìn)行風(fēng)險交流。

根據國務(wù)院職能劃分和《食品安全法》，由國務(wù)院衛生行政部門(mén)會(huì )同國務(wù)院食品藥品監督管理、質(zhì)量監督等部門(mén)，制定和實(shí)施國家食品安全風(fēng)險監測計劃；省級衛生行政部門(mén)會(huì )同同級食品藥品監督管理、質(zhì)量監督等部門(mén)，根據國家食品安全風(fēng)險監測計劃，結合本行政區域的具體情況，制定、調整本行政區域的食品安全風(fēng)險監測方案。這就是說(shuō)，風(fēng)險監測既是以科學(xué)為基礎的技術(shù)性工作，也是食品安全監管部門(mén)的行政職責，需要動(dòng)用行政資源。因此，及時(shí)向社會(huì )公開(kāi)風(fēng)險監測信息是非常必要的。這樣做有三方面的裨益：一是有利于監測數據的社會(huì )共享，為衛生行政、食品藥品監管、質(zhì)量監督部門(mén)之外的相關(guān)行政部門(mén)、技術(shù)機構和研究機構提供權威的數據來(lái)源，提高基礎數據的利用率；二是有利于實(shí)現行政信息公開(kāi)，讓社會(huì )公眾知悉衛生行政部門(mén)在保障食品安全方面做了什么、怎么做的、為什么這么做；三是圍繞監測數據展開(kāi)的檢測機構與社會(huì )公眾之間的解釋、說(shuō)明和交流，有利于提高全社會(huì )的食品安全知識，提高食品安全風(fēng)險應對能力。

擴大食品安全風(fēng)險交流的內容，有利于促進(jìn)風(fēng)險交流信息的對等，提升風(fēng)險交流的效果。

二、擴大風(fēng)險交流主體，賦予不同主體平等的交流地位

（一）現行法律規定的風(fēng)險交流主體

關(guān)于風(fēng)險交流的主體，《食品安全法》第23條規定，由“縣級以上人民政府食品藥品監督管理部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)、食品安全風(fēng)險評估專(zhuān)家委員會(huì )及其技術(shù)機構”，“組織食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、食品檢驗機構、認證機構、食品行業(yè)協(xié)會(huì )、消費者協(xié)會(huì )以及新聞媒體等”開(kāi)展風(fēng)險交流活動(dòng)。根據國務(wù)院“三定”方案和《食品安全法》的規定，負有食品安全監督管理職能的行政機關(guān)主要是縣級以上食品藥品監督管理、衛生行政、農業(yè)行政和質(zhì)量監督等部門(mén)。食品安全風(fēng)險評估委員會(huì )的技術(shù)機構就是2011年正式成立的國家食品安全風(fēng)險評估中心。因此，縣級以上食品藥品監督管理、衛生行政、農業(yè)行政和質(zhì)量監督等部門(mén)以及食品安全風(fēng)險評估專(zhuān)家委員會(huì )和國家食品安全風(fēng)險評估中心是我國食品安全風(fēng)險交流活動(dòng)的組織者和主導者，由他們啟動(dòng)風(fēng)險交流程序。交風(fēng)險交流的對象是食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、食品檢驗機構、認證機構、食品行業(yè)協(xié)會(huì )、消費者協(xié)會(huì )以及新聞媒體等，他們是風(fēng)險交流活動(dòng)的被動(dòng)參與者。

食品安全風(fēng)險交流的目的是增進(jìn)不同利益相關(guān)者之間的溝通、互信和理解，有效規避風(fēng)險。所以，有效的風(fēng)險交流應當是只要有風(fēng)險，就應當及時(shí)交流。而根據《食品安全法》第23條的規定，則是不僅要有風(fēng)險，而且要在食品藥品監督管理部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)、食品安全風(fēng)險評估專(zhuān)家委員會(huì )及其技術(shù)機構認為有必要的時(shí)候，才會(huì )開(kāi)展交流活動(dòng)。

（二）不同利益相關(guān)者在風(fēng)險交流中的地位應當平等

世界衛生組織/聯(lián)合國糧農組織（WHO/FAO）出版的《食品安全風(fēng)險分析——國家食品安全管理機構應用指南》中明確指出，“風(fēng)險交流是在風(fēng)險分析全過(guò)程中，風(fēng)險評估人員、風(fēng)險管理人員、消費者、企業(yè)、學(xué)術(shù)界和其他利益相關(guān)方就某項風(fēng)險、風(fēng)險所涉及的因素和風(fēng)險認知相互交換信息和意見(jiàn)的過(guò)程，內容包括風(fēng)險評估結果的解釋和風(fēng)險管理決策的依據”。[11]政府管理者、風(fēng)險評估專(zhuān)家，消費者、企業(yè)、媒體、非政府組織等與食品安全風(fēng)險有關(guān)的所有利益相關(guān)者，都是風(fēng)險交流的主體，在風(fēng)險交流活動(dòng)中都處于平等溝通和交流的地位。

只有在地位平等的基礎上開(kāi)展風(fēng)險交流，才能保證交流各方的觀(guān)點(diǎn)能夠充分交流、碰撞，才能保證交流的結果是以理服人、以專(zhuān)業(yè)知識服人、以數據服人，或者是交流各方的相互妥協(xié)。在我國，政府在食品安全監管的政策制定、信息掌握方面都具有絕對優(yōu)勢，只有在規范性文件和實(shí)踐中都賦予不同利益相關(guān)者平等的交流地位，才能使風(fēng)險交流不流于形式，不僅僅具有象征意義。所以，應當通過(guò)修訂《食品安全法實(shí)施條例》或制定其他規范性文件的方式，賦予食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、食品檢驗機構、認證機構、食品行業(yè)協(xié)會(huì )、消費者協(xié)會(huì )以及新聞媒體要求政府食品藥品監督管理部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)、食品安全風(fēng)險評估專(zhuān)家委員會(huì )及其技術(shù)機構開(kāi)展風(fēng)險交流，和由其主動(dòng)開(kāi)展風(fēng)險交流活動(dòng)的權利。當然，無(wú)論是哪一類(lèi)主體組織、開(kāi)展風(fēng)險交流，都應當以科學(xué)為基礎，并對風(fēng)險交流過(guò)程中的觀(guān)點(diǎn)和意見(jiàn)負責。同時(shí)，由于消費者個(gè)體在信息獲取、知識儲備和技術(shù)支持方面都處于絕對弱勢，為了保證其平等的交流地位，其有關(guān)食品安全風(fēng)險的合理懷疑和在風(fēng)險交流活動(dòng)中的意見(jiàn)表達，即使是不正確的，也可以免責。因為，食品安全風(fēng)險交流的重要目的就是要解決公眾的疑問(wèn)、化解公眾的懷疑。

（三）引入第三方交流主體

雖然風(fēng)險交流是《食品安全法》修訂中新增的一項制度，但是在2009年《食品安全法》實(shí)施過(guò)程中，我國已經(jīng)進(jìn)行了食品安全風(fēng)險交流方面的探索并已經(jīng)開(kāi)展了相關(guān)的風(fēng)險交流工作。例如，國家食品安全風(fēng)險評估中心的組織機構中就設有風(fēng)險交流部，[12]圍繞“炊具錳遷移對健康的影響”、“反式脂肪酸的功過(guò)是非”、“金箔入酒”等公眾關(guān)心的食品安全熱點(diǎn)問(wèn)題開(kāi)展了一系列風(fēng)險交流活動(dòng)，和食品安全知識進(jìn)社區、進(jìn)校園活動(dòng)，對于消除公眾的食品安全恐慌、增加公眾的食品安全知識、幫助公眾梳理正確的食品安全理念，發(fā)揮了非常積極的作用，也在很大程度上提升了食品安全治理效果。但是，風(fēng)險交流的效果總體并不理想。究其原因，一是法律對食品安全風(fēng)險評估沒(méi)有明確規定，導致風(fēng)險評估活動(dòng)具有較大的隨意性，風(fēng)險交流的啟動(dòng)、主體、程序等都缺乏規范性；二是國家食品安全風(fēng)險評估中心總共只有200人的編制，專(zhuān)門(mén)從事風(fēng)險交流工作的人更少，人手的緊缺影響了風(fēng)險交流的及時(shí)性和有效性；三是國家食品安全風(fēng)險評估中心具有鮮明的官方色彩，公眾對其交流立場(chǎng)存在合理懷疑，因而對風(fēng)險交流的信息并不充分信任。

及時(shí)有效的風(fēng)險交流應該做到，只要公眾有疑問(wèn)、有困惑、有不安全感，就應該給予權威的解答、及時(shí)的溝通。然而，行政資源有限，基層食品藥品監督管理機構執法人員執法能力和專(zhuān)業(yè)水平總體不高更是客觀(guān)的事實(shí)。與公眾的食品全要求不斷提高相比，縣級以上人民政府食品藥品監督管理部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)、食品安全風(fēng)險評估專(zhuān)家委員會(huì )及其技術(shù)機構的“官方”背景依舊，風(fēng)險交流資源有限的狀況短期內也很難有明顯改觀(guān)。這就產(chǎn)生了公眾對風(fēng)險交流的高需求與風(fēng)險交流組織機關(guān)供給能力有限的矛盾。這一矛盾若不能有效化解，風(fēng)險交流的效果就會(huì )受到影響。

如何解決這對供需矛盾？《食品安全法》給我們提供了一個(gè)總體思路和指導原則，那就是該法第3條提出的“社會(huì )共治”。食品安全問(wèn)題是全社會(huì )共同關(guān)注的問(wèn)題，只有積極調動(dòng)社會(huì )各方力量，才有可能從根本上解決問(wèn)題。在食品安全治理中，政府及其職能部門(mén)固然應該起主導作用，因為政府及其職能部門(mén)掌握著(zhù)最全面的信息、最權威的話(huà)語(yǔ)權。與此同時(shí)，也不能忽視專(zhuān)業(yè)技術(shù)機構、專(zhuān)家學(xué)者等第三方力量、民間力量的重要作用。實(shí)際上，由于第三方機構、專(zhuān)家學(xué)者地位上的中立性和超然性，專(zhuān)家學(xué)者知識上的專(zhuān)業(yè)性和身份上的非官方化，都有助于提升其交流話(huà)語(yǔ)的平民化、親民化，促使其觀(guān)點(diǎn)更容易被廣大公眾所接受，提高風(fēng)險交流的效果。與政府職能部門(mén)相比，第三方機構、專(zhuān)家學(xué)者個(gè)人參與交流，既充分體現了“社會(huì )共治”的食品安全工作原則，又能最大限度地降低食品安全風(fēng)險交流的行政成本，提高風(fēng)險交流的及時(shí)性，提高風(fēng)險交流的實(shí)際效果。當然，食品藥品監督管理部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)、食品安全風(fēng)險評估專(zhuān)家委員會(huì )及其技術(shù)機構應當對高校、科研機構、有資質(zhì)的技術(shù)機構等第三方組織和有專(zhuān)家學(xué)者開(kāi)展的風(fēng)險交流活動(dòng)進(jìn)行必要的指導，確保交流內容的科學(xué)性和交流目的的正當性。

三、注重風(fēng)險交流的及時(shí)性，突出交流方法的針對性

食品安全風(fēng)險中既有客觀(guān)的風(fēng)險，也有主觀(guān)的風(fēng)險。食品是否有毒、有害，是否符合營(yíng)養要求等，是能夠科學(xué)分析和評判的風(fēng)險，是客觀(guān)風(fēng)險。而公眾對食品風(fēng)險的認知則是主觀(guān)風(fēng)險，“是基于各種客觀(guān)因素（比如，客觀(guān)的風(fēng)險事件，風(fēng)險溝通以及風(fēng)險事件發(fā)生的條件等）的風(fēng)險信息的主觀(guān)感受和整合”。[13]風(fēng)險認知中的“風(fēng)險”通常并不會(huì )帶來(lái)實(shí)際的危害，但是卻會(huì )讓公眾產(chǎn)生“不安全感”。消解這種“不安全感”，是食品安全風(fēng)險交流的重要目的之一。但是，與客觀(guān)風(fēng)險不同，這種主觀(guān)的“不安全感”會(huì )因為感知主體的不同，而出現非常大的差異。

美國學(xué)者薩德曼（P.M.Sandman）在20世紀90年代就提出，危險性=危害+情緒憤怒，即公眾對某種危險的接受程度很重要地取決于他們氣憤的程度。[14]根據風(fēng)險性質(zhì)以及公眾情緒的不同，具體事件的風(fēng)險程度會(huì )有四種類(lèi)型，相應的風(fēng)險交流方法或策略也有四種類(lèi)型。

公眾的風(fēng)險認知與風(fēng)險程度密切相關(guān)，不同年齡、性別、教育背景、文化程度的公眾，對食品安全知識的接受能力和掌握程度是不同的，對食品安全的關(guān)注點(diǎn)也是不同的，對食品安全風(fēng)險的敏感程度是有差異的。正因為如此，歐洲食品安全局將食品安全風(fēng)險交流描述為“在正確的時(shí)間通過(guò)正確的方式將正確的信息傳達給正確的人”。[15]所以，在食品安全風(fēng)險交流過(guò)程中，針對不同的群體、不同對象，選擇恰當的交流時(shí)機，采用合適的交流方法，才有可能達到事半功倍的交流效果。

由于風(fēng)險交流分為事前交流、事中交流和事后交流，應當加強事前和事中交流。因此，加強事前和事中交流，在公眾風(fēng)險認知出現偏差的初始時(shí)期或風(fēng)險尚在可控范圍時(shí)，就采取合適的交流方式，合理引導，使公眾的風(fēng)險感知程度與食品客觀(guān)風(fēng)險因素的實(shí)際危害程度一致，對于有效控制食品安全風(fēng)險至關(guān)重要。此處不再贅述。

關(guān)于風(fēng)險交流的方式，國家衛生計生委發(fā)布的《食品安全風(fēng)險交流工作技術(shù)指南》從科教宣傳、政策措施發(fā)布、食品安全標準、食品安全風(fēng)險評估等四個(gè)風(fēng)險關(guān)鍵點(diǎn)，分別設計了不同的風(fēng)險交流形式。例如，科普宣傳中風(fēng)險交流的主要形式包括制作和散發(fā)折頁(yè)、展板、光盤(pán)、購物袋、臺歷、冰箱貼、網(wǎng)絡(luò )音視頻、動(dòng)畫(huà)、短信、手機報等各種形式的科普載體，開(kāi)展機構開(kāi)放日、專(zhuān)家街頭咨詢(xún)、社區講座、培訓或座談、科普展覽、情景模擬、名人代言等公眾活動(dòng)；政策措施發(fā)布實(shí)施過(guò)程中風(fēng)險交流的主要形式有配套相關(guān)解讀材料、對特定群體舉辦培訓或講座、利用媒體進(jìn)行重點(diǎn)內容解讀；食品安全標準風(fēng)險交流的主要形式包括標準配套問(wèn)答、媒體采訪(fǎng)、標準宣貫培訓、折頁(yè)、手冊、新聞稿、光盤(pán)、公眾活動(dòng)、新媒體傳播等；食品安全風(fēng)險評估風(fēng)險交流的主要形式包括發(fā)布風(fēng)險評估結果及配套問(wèn)答、向食品安全監管機構的通報、學(xué)術(shù)界交流、公眾活動(dòng)、出版物等。[16]指南采用列舉方式，羅列了食品安全風(fēng)險交流中的若干形式，這是目前僅有的明確列舉風(fēng)險交流形式的規范性文件。在當前我國食品安全風(fēng)險交流規范體系尚不健全、食品安全風(fēng)險交流工作尤其是基層的食品安全風(fēng)險交流工作尚在起步的階段，這些交流方法對各級衛生行政部門(mén)開(kāi)展食品安全風(fēng)險交流工作有一定的指導作用，對其他食品安全風(fēng)險交流規范性文件的制定提供也具有一定參考和借鑒意義。

風(fēng)險交流工作固然應當遵循一定的方法和策略，但是由于交流對象不同、交流時(shí)機不同，交流方法也必然會(huì )有差異，因此風(fēng)險交流有方法，但并無(wú)定法。比如，培訓或座談是科普宣傳的重要形式，但是對中小學(xué)生、退休老人、孕婦培訓的內容、方法都應該有所卻別?？梢哉f(shuō)，差異化是食品安全風(fēng)險交流的重要特征。因此，在相關(guān)規范性文件中，對風(fēng)險交流的方法應當僅作指導性、原則性規范，鼓勵不同主體開(kāi)展多種形式的風(fēng)險交流活動(dòng)。同時(shí)應當加強對食品安全風(fēng)險交流人員的培訓，鼓勵專(zhuān)業(yè)的風(fēng)險交流人員在具體交流活動(dòng)中發(fā)揮積極性和主觀(guān)能通性，運用和探索針對不同風(fēng)險環(huán)境、不同群體的多種風(fēng)險交流形式。

四、強調風(fēng)險交流的互動(dòng)性

食品安全監督管理部門(mén)的很多工作人員認為，監管部門(mén)依法發(fā)布食品安全風(fēng)險警示和公布食品安全信息的活動(dòng)，就是風(fēng)險交流活動(dòng)。其實(shí)，食品安全風(fēng)險交流與風(fēng)險警示、信息發(fā)布是有明顯區別的。風(fēng)險警示和信息發(fā)布可以理解為是風(fēng)險交流的具體形式，但是風(fēng)險交流的內容卻遠遠超過(guò)風(fēng)險警示和信息發(fā)布。正是這種誤解，在很大程度上造成了我國的食品安全風(fēng)險交流探索主要是單向的信息傳遞，而不是信息和觀(guān)點(diǎn)的互動(dòng)交流。

《食品安全法》第22條規定：“國務(wù)院食品藥品監督管理部門(mén)應當會(huì )同國務(wù)院有關(guān)部門(mén)，根據食品安全風(fēng)險評估結果、食品安全監督管理信息，對食品安全狀況進(jìn)行綜合分析。對經(jīng)綜合分析表明可能具有較高程度安全風(fēng)險的食品，國務(wù)院食品藥品監督管理部門(mén)應當及時(shí)提出食品安全風(fēng)險警示，并向社會(huì )公布?！睋?，食品安全風(fēng)險警示公布的前提是綜合分析食品安全風(fēng)險評估結果和食品安全監督管理信息，表明特定食品具有較高程度的病理性、毒理性風(fēng)險，而非公眾認知偏差產(chǎn)生的認知性風(fēng)險；公布主體只能是國務(wù)院食品藥品監督管理部門(mén)。“針對特定商品的食品安全風(fēng)險警示行為一旦發(fā)布，可能出現兩種截然不同的后果: 一是商品確實(shí)存在問(wèn)題，人們的消費安全得到保障；二是商品事后被證明沒(méi)有問(wèn)題，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的營(yíng)業(yè)自由受到侵害?！盵17]食品安全風(fēng)險警示信息是食品安全信息發(fā)布制度的重要內容?！妒称钒踩ā返?18條第1款規定，國家建立統一的食品安全信息平臺，實(shí)行食品安全信息統一公布制度，國家食品安全總體情況、食品安全風(fēng)險警示信息、重大食品安全事故及其調查處理信息和國務(wù)院確定需要統一公布的其他信息，都應當由國務(wù)院食品藥品監督管理部門(mén)統一公布；如果食品安全風(fēng)險警示信息和重大食品安全事故及其調查處理信息的影響限于特定區域的，也可以由有關(guān)省、自治區、直轄市人民政府食品藥品監督管理部門(mén)公布。

根據《政府信息公開(kāi)條例》，食品安全風(fēng)險警示信息和應當統一公布的食品安全信息符合第9條第1項、第2項規定的“涉及公民、法人或者其他組織切身利益”，“需要社會(huì )公眾廣泛知曉或參與”的要求，屬于政府依職權主動(dòng)公開(kāi)的信息；同時(shí)，因其屬于第10條第11項規定的“環(huán)境保護、公共衛生、安全生產(chǎn)、食品藥品、產(chǎn)品質(zhì)量的監督檢查情況”，屬于應當重點(diǎn)公開(kāi)的政府信息。食品安全風(fēng)險警示信息和應當統一公布的食品安全信息都是《政府信息公開(kāi)條例》規定的必須公開(kāi)的政府信息，并且應當嚴格依照《政府信息公開(kāi)條例》規定的方式和程序公開(kāi)。換言之，發(fā)布食品安全風(fēng)險警示和公布食品安全信息，都是食品藥品監督管理部門(mén)的法定義務(wù)，具有強制性。而且，只要食品藥品監督管理部門(mén)依照法定方式和程序公開(kāi)了風(fēng)險警示信息和其他食品安全信息，就應當推定公眾知曉了，其法定義務(wù)也就完成了?？梢?jiàn)，食品安全風(fēng)險警示信息公布和食品安全信息發(fā)布具有強制性、單方性。

食品安全風(fēng)險警示公布和信息發(fā)布固然有利于避免風(fēng)險，但是卻有別于食品安全風(fēng)險交流。一方面，食品安全風(fēng)險交流未必只在食品實(shí)際上存在較高程度風(fēng)險時(shí)才開(kāi)展。即使食品本身的危險程度并不高甚至并無(wú)風(fēng)險，但公眾因為誤解、誤導等原因而認為食品有風(fēng)險時(shí)，也應當及時(shí)進(jìn)行風(fēng)險交流，化解公眾的疑慮。傳統的風(fēng)險溝通理論認為，風(fēng)險交流就是向不具備風(fēng)險知識的普通公眾解釋有關(guān)風(fēng)險的技術(shù)信息，使之接受風(fēng)險狀態(tài)及風(fēng)險決策。這種情況下的風(fēng)險溝通，實(shí)質(zhì)上是單向的風(fēng)險告知，公眾是沒(méi)有發(fā)言權的被告知者。隨著(zhù)食品安全治理實(shí)踐的發(fā)展，國際上食品安全風(fēng)險交流經(jīng)歷了從“單向告知”轉向“共同參與”的發(fā)展過(guò)程，[18]公眾在風(fēng)險交流中的角色從“無(wú)知”的信息接收者轉變到需要觀(guān)照的權利主體，再發(fā)展成為合法化的合作伙伴。[19]這就是說(shuō)，風(fēng)險交流活動(dòng)不再是食品藥品監督管理部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)、食品安全風(fēng)險評估專(zhuān)家委員會(huì )及其技術(shù)機構單方面“說(shuō)”，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、食品檢驗機構、認證機構、食品行業(yè)協(xié)會(huì )、消費者協(xié)會(huì )、新聞媒體以及普通消費者被動(dòng)的“聽(tīng)”的過(guò)程，而是包括監管部門(mén)和社會(huì )公眾在內的不同的利益相關(guān)方共同參與、共同交流、建立理解和信任的過(guò)程。因此，食品安全風(fēng)險交流必須注重互動(dòng)性和積極回應性。監管部門(mén)、生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者等在溝通的時(shí)候，不僅要向公眾傳遞正確的知識和信息，還要關(guān)注公眾的想法、意見(jiàn)和感受，并準確分析公眾產(chǎn)生一定想法、意見(jiàn)和感受的原因，并據此采取恰當的溝通方式，正如科維洛（Vincent Covello）和桑德曼（Peter Sandman）曾指出的，“如果你為應對一個(gè)風(fēng)險情形而提出一個(gè)實(shí)質(zhì)性行動(dòng)的時(shí)候，而且你想人們來(lái)聽(tīng)一聽(tīng)，你首先得聽(tīng)聽(tīng)他們?！盵20]

食品安全風(fēng)險交流活動(dòng)雖然應當根據不同的風(fēng)險內容、針對不同的對象做差異化的交流，并不一定會(huì )有強制性的方式和程序，但是交流活動(dòng)本身的效果仍然是可評價(jià)的。例如，《食品安全法》修訂過(guò)程中，法律起草機關(guān)和立法機關(guān)多次向社會(huì )公開(kāi)征求意見(jiàn)，先后征集到10000多條公眾意見(jiàn)，并吸收和采納了其中的不少意見(jiàn)。應當說(shuō)，《食品安全法》修訂中，起草機關(guān)和立法機關(guān)已經(jīng)有了明確的風(fēng)險交流意識，并且開(kāi)展了風(fēng)險交流活動(dòng)，但這種交流并不算完美或者成功，學(xué)界、業(yè)界和社會(huì )公眾對這種交流仍然不夠滿(mǎn)意。原因在于，起草機關(guān)和立法機關(guān)都沒(méi)有對公眾意見(jiàn)進(jìn)行分門(mén)別類(lèi)的分析，沒(méi)有說(shuō)明公眾對立法中的哪些問(wèn)題比較關(guān)注，分別有哪些不同的觀(guān)點(diǎn)；起草機關(guān)和立法機關(guān)采納或不予采納某些觀(guān)點(diǎn)的具體考量是什么。立法中這種不夠完美的交流活動(dòng)恰好說(shuō)明，風(fēng)險交流必須注重互動(dòng)性，注重觀(guān)點(diǎn)之間的對話(huà)、溝通甚至交鋒，達至交流各方的相互理解和共識。所以，能夠及時(shí)回應和化解公眾疑慮、最大限度達成各利益相關(guān)方共識和互信的風(fēng)險交流，才是成功的交流活動(dòng)；反正，則并不成功。

在目前互聯(lián)網(wǎng)快速發(fā)展的背景下，有必要構建統一開(kāi)放的食品安全風(fēng)險交流平臺，增強風(fēng)險交流的互動(dòng)性。這種交流平臺一方面具有輿情監測的功能，有利于及時(shí)發(fā)現食品安全熱點(diǎn)問(wèn)題、輿情動(dòng)態(tài)，并及時(shí)采取適當的交流形式。另一方面，在這個(gè)交流平臺中，食品安全的不同利益相關(guān)方可以進(jìn)行多角度的平等的交流。

五、充分發(fā)揮媒體在風(fēng)險交流中的積極作用

根據《食品安全法》第23條的規定，新聞媒體是食品安全風(fēng)險交流的主體之一。實(shí)踐中，新聞媒體在食品安全治理中確實(shí)起著(zhù)非常重要的作用，當然，這種作用也是一把“雙刃劍”。

一方面，媒體發(fā)揮輿論監督作用，對于發(fā)現食品安全問(wèn)題，督促監管部門(mén)嚴格執法和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者依法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，發(fā)揮了非常積極和正面的作用。近年來(lái)發(fā)生的一些轟動(dòng)性的食品安全事件，如2004年的安徽阜陽(yáng)劣質(zhì)奶粉事件、2005年蘇丹紅事件、2008年的三鹿三聚氰胺事件、2012年雙匯瘦肉精事件和酒鬼酒塑化劑污染事件、2014年肯德基冰塊細菌超標事件等，都是由媒體最先報道并為公眾所熟悉，繼而監管部門(mén)有針對性地采取行政措施，防止了類(lèi)似事件的繼續發(fā)生。在這些報道中，媒體記者遵循客觀(guān)、真實(shí)的新聞報道基本原則，通過(guò)“調查、曝光、追問(wèn)，將問(wèn)題擺在政府、民眾、監管職能部門(mén)等社會(huì )有關(guān)方面前，引起大家的注意、警惕和重視”，[21]用事實(shí)說(shuō)話(huà)，為監管部門(mén)的治理工作提供線(xiàn)索，敦促監管部門(mén)及時(shí)恰當行使監管職權，普及食品安全知識，提高公眾的食品安全防范意識，對促進(jìn)食品安全治理形勢的不斷好轉，發(fā)揮了積極的監督和促進(jìn)作用。

另一方面，媒體發(fā)布不實(shí)信息，夸大食品安全風(fēng)險，從而引發(fā)不必要的食品安全恐慌的情況也客觀(guān)存在。食品安全工作的基礎是科學(xué)，食品安全監管和食品安全報道都應當以與食品安全相關(guān)的科學(xué)知識為基礎。長(cháng)期以來(lái)，我國新聞報道的專(zhuān)業(yè)劃分也不精細，在食品安全這一專(zhuān)業(yè)性非常強的領(lǐng)域，大多數媒體人員都并不專(zhuān)業(yè)，甚至是外行。但是，媒體被稱(chēng)為“第四種權力”，媒體報道所具有的傳播力和影響力，又使得媒體未必專(zhuān)業(yè)的報道會(huì )對公眾產(chǎn)生廣泛的影響。近年來(lái)，公眾對食品安全的要求越來(lái)越高，食品安全問(wèn)題成為關(guān)注度高、燃點(diǎn)低的社會(huì )焦點(diǎn)問(wèn)題。同時(shí)，媒體間的競爭趨于白熱化，一些媒體為了在激烈的競爭中求生存，習慣于以聳人的消息博取讀者的眼球。尤其是自媒體技術(shù)的發(fā)展使得人人都成為信息源和“發(fā)聲筒”，自媒體在食品安全信息傳播中的“殺傷力”越來(lái)越大，但是其傳播的專(zhuān)業(yè)性和科學(xué)性卻幾乎沒(méi)有任何要求和限制。所以，媒體報道在食品安全治理中的負面影響也不容小覷。2015年初的“金箔入酒”風(fēng)波就是由于網(wǎng)絡(luò )媒體的不恰當報道和宣傳引起的，給監管部門(mén)的工作造成了不必要的困擾。更有甚者，一些自媒體大肆傳播“肯德基使用六翅八腿怪雞”等網(wǎng)絡(luò )謠言，給公眾中造成了一定的恐慌，給食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)造成了非常不利的影響。

如何既充分調動(dòng)媒體報道的積極性，有效發(fā)揮媒體在食品安全治理中的積極作用，又最大限度避免可能產(chǎn)生的負面影響。這是食品安全風(fēng)險交流規范化過(guò)程中應當關(guān)注的問(wèn)題。

發(fā)揮媒體在食品安全治理中積極的監督作用，是落實(shí)食品安全社會(huì )共治原則的重要路徑之一。關(guān)于媒體在食品安全治理中的功能定位，《食品安全法》第10條第2款規定 “新聞媒體應當開(kāi)展食品安全法律、法規以及食品安全標準和知識的公益宣傳，并對食品安全違法行為進(jìn)行輿論監督。有關(guān)食品安全的宣傳報道應當真實(shí)、公正?！蓖瑫r(shí)，《食品安全法》第118條第1款規定，國家實(shí)行食品安全信息統一公布制度，“未經(jīng)授權不得發(fā)布”食品安全信息。這就是說(shuō)，新聞媒體有報道食品安全信息、監督食品安全治理的權力，但是這種報道和監督不僅應當真實(shí)、公正，而且必須得到授權。

客觀(guān)、真實(shí)是新聞報道的生命，所有負責任的媒體都應當遵循客觀(guān)、真實(shí)原則。如果說(shuō)“客觀(guān)”“真實(shí)”是事實(shí)判斷的話(huà)，“公正”則包含一定的價(jià)值判斷的色彩，換言之，媒體報道是否“公正”，可能會(huì )見(jiàn)仁見(jiàn)智。所以，“公正”是對媒體進(jìn)行食品安全報道的比較高的要求。當然，如果我們把“公正”理解為“客觀(guān)”的同義語(yǔ)，即“客觀(guān)”報道也就是“公正”報道的話(huà)，倒也應該在媒體可接受的范疇。然而，媒體報道食品安全信息必須得到監管部門(mén)的授權，“未經(jīng)授權不得發(fā)布”，這顯然是對媒體輿論監督權的一種限制。如果立法機關(guān)或者監管部門(mén)基于食品安全信息的廣泛影響性，有必要對媒體報道的行為進(jìn)行必要的限制的話(huà)，建議負責統一發(fā)布食品安全信息的國務(wù)院食品藥品監督管理部門(mén)盡快制定規范性文件，對《食品安全法》第118條第1款規定做限制性解釋?zhuān)粤信e法規定新聞媒體報道哪些食品安全信息必須經(jīng)過(guò)授權，未列舉的則無(wú)需授權。而且，對于應當經(jīng)過(guò)授權才能發(fā)布的食品安全信息，應該明確規定媒體應當通過(guò)什么程序向監管部門(mén)的哪個(gè)機構核實(shí)信息或申請報道相關(guān)信息；具體機構應該在多長(cháng)期限內回復媒體是否可以報道；對于不同意媒體報道的，還應當書(shū)面說(shuō)明理由；如果監管部門(mén)在法定期限內不予回復，則推定其同意媒體報道。這樣做，既能使《食品安全法》第118條第1款的規定具有可操作性，又能保障媒體輿論監督和新聞傳播功能的發(fā)揮，同時(shí)也維護了食品安全信息統一發(fā)布制度。

當然，媒體也應當加強從事食品安全報道的新聞從業(yè)人員的食品安全知識培訓，提高食品安全報道的專(zhuān)業(yè)性，并對報道內容的真實(shí)性、客觀(guān)性負責。如果媒體和媒體從業(yè)人員故意傳播不實(shí)的食品安全信息、夸大食品安全風(fēng)險，則應當承擔相應的法律責任。

結語(yǔ)

食品安全風(fēng)險交流是食品安全治理的重要舉措，是國際社會(huì )有關(guān)食品安全治理的經(jīng)驗總結。期待我國盡快完善食品安全風(fēng)險交流規范體系，大力培養風(fēng)險交流人才隊伍，積極培養風(fēng)險交流意識，全面開(kāi)展風(fēng)險交流實(shí)踐，有效落實(shí)風(fēng)險管理、社會(huì )共治的食品安全治理原則，推動(dòng)我國食品安全治理形勢進(jìn)一步好轉，確保人民群眾“舌尖上的安全”。

注釋?zhuān)?/span>

姚國艷，女，發(fā)表此文時(shí)為中國法學(xué)會(huì )法律信息部副處長(cháng)，副研究員，法學(xué)博士后。

[①] 《食品安全法》第23條規定：“縣級以上人民政府食品藥品監督管理部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)、食品安全風(fēng)險評估專(zhuān)家委員會(huì )及其技術(shù)機構，應當按照科學(xué)、客觀(guān)、及時(shí)、公開(kāi)的原則，組織食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、食品檢驗機構、認證機構、食品行業(yè)協(xié)會(huì )、消費者協(xié)會(huì )以及新聞媒體等，就食品安全風(fēng)險評估信息和食品安全監督管理信息進(jìn)行交流溝通?！?/p>

[1] 孫穎：《風(fēng)險交流——食品安全風(fēng)險管理的新視野》，《中國工商管理研究》2015年第8期。

[2] 沈巋：《風(fēng)險交流的軟法構建》，《清華法學(xué)》2015年第6期。

[3]http://wiki.mbalib.com/wiki/%E9%A3%8E%E9%99%A9，2016年2月21日訪(fǎng)問(wèn)。

[4] 《食品安全風(fēng)險交流工作技術(shù)指南》，國家衛生計生委辦公廳2014年1月28日印發(fā)。

[5] 信春鷹主編：《中華人民共和國食品安全法解讀》，中國法制出版社2015年版，第62頁(yè)；袁杰，徐景和主編：《<中華人民共和國食品安全法>釋義》，中國民主法制出版社2015年版，第82頁(yè)。

[6] 魏益民：《食品安全風(fēng)險交流需法律支持》，《光明日報》2014年11月30日第5版。

[7] 孫穎：《風(fēng)險交流——食品安全風(fēng)險管理的新視野》，《中國工商管理研究》2015年第8期。

[8] 李素梅：《風(fēng)險認知和風(fēng)險溝通研究進(jìn)展》，《中國公共衛生管理》2010年第3期。

[9] 魏益民：《食品安全風(fēng)險交流需法律支持》，《光明日報》2014年11月30日第5版。

[10] 袁杰，徐景和主編：《<中華人民共和國食品安全法>釋義》，中國民主法制出版社2015年版，第63頁(yè)。

[11] FAO /WHO. Food Safety Risk Analysis: A Guide for National Food Safety Authorities ［R］ . Rome， Italy. FAO， 2006.

[12] 國家食品安全風(fēng)險評估中心官網(wǎng)：http://www.cfsa.net.cn/Article/Singel.aspx?channelcode=B2957AD28C393252428FF9F892D1EDE1811F73D8044090E5&code=225EF70A449593F71CDFF3C642BCDDF641E2CF16E22A5F9A，2016年2月20日訪(fǎng)問(wèn)。

[13] 謝曉非，李潔，于清源：《怎樣會(huì )讓我們感覺(jué)更危險——風(fēng)險溝通渠道分析》，《心理學(xué)報》2008年第4期。

[14] Sandman，P. M. Risk Communication: Facing Public Outrage［J］．EPA Journal，1987，13（9）：21－22.

[15] 轉引自王殿華，蘇毅清，鐘凱，趙雅玲：《風(fēng)險交流：食品安全風(fēng)險防范新途徑——國外的經(jīng)驗及對我國的借鑒》，《中國應急管理》2012年第7期。

[16] 參見(jiàn)國家衛生與計劃生育委員會(huì )官網(wǎng)，http://www.nhfpc.gov.cn/sps/s7885/201402/c73f0cf331234ef285c010fd1df5b915.shtml，2016年2月24日訪(fǎng)問(wèn)。

[17] 徐信貴：《食品安全風(fēng)險警示的司法監督及其改進(jìn)》，《廣州大學(xué)學(xué)報（社會(huì )科學(xué)版）》2014年第9期 。

[18] Less，W. Three Phases in the Volution of Risk Communication Practice［J］. The Anals of American Academy of Political and Social Science，1996，（545）： 85－94.

[19] 參見(jiàn)黃河，劉琳琳：《風(fēng)險溝通如何做到以受眾為中心——兼論風(fēng)險溝通的演進(jìn)和受眾角色的變化》，《國際新聞界》2015年第6期。

[20] 轉引自華智亞：《風(fēng)險溝通與風(fēng)險型環(huán)境群體性事件的應對》，《人文雜志》2014年第5期。

[21] 范子軍：《化小食品問(wèn)題比夸大更可怕》，《潮州日報》2013年1月30日第11版。